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摘要：“無(wú)廢社會(huì )”戰略是我國建設生態(tài)文明、實(shí)現美麗中國的重要抓手。為落實(shí)和推進(jìn)“無(wú)廢社會(huì )”戰略，需要在新修訂的《固體廢物污染防治法》基礎上，針對固廢類(lèi)型和固廢問(wèn)題的特定階段，制定符合特定情形的策略和措施。按照經(jīng)濟價(jià)值和環(huán)境風(fēng)險兩個(gè)維度評估不同類(lèi)型的固廢，構建政府主導、企業(yè)主體、社會(huì )組織和公眾共同參與的固廢治理體系。按工業(yè)化、城鎮化階段，以美麗中國藍圖為指導，規劃詳細技術(shù)路線(xiàn)圖和“無(wú)廢社會(huì )”指標體系。建議當前應進(jìn)一步完善固廢分類(lèi)體系，培育固廢處理市場(chǎng)智能化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，定期開(kāi)展試點(diǎn)評估工作，推動(dòng)全社會(huì )參與生活垃圾分類(lèi)和進(jìn)行多種固廢處理，建設“無(wú)廢社會(huì )”。
近年來(lái)，建設“無(wú)廢社會(huì )”已經(jīng)成為我國固廢治理的重要指引，也是建設生態(tài)文明、實(shí)現美麗中國的有力抓手。中國工程院在2017年提出《關(guān)于通過(guò)“無(wú)廢城市”試點(diǎn)推動(dòng)固體廢物資源化利用，建設“無(wú)廢社會(huì )”的建議》和《關(guān)于建設“無(wú)廢雄安新區”的幾點(diǎn)戰略建議》，并獲重要批示[1]。國務(wù)院辦公廳于2018年印發(fā)了由生態(tài)環(huán)境部牽頭制定的《“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)工作方案》和《“無(wú)廢城市”建設指標體系》[2-3]。2019年，生態(tài)環(huán)境部確定了深圳、包頭、徐州、西寧等11個(gè)城市以及雄安等5個(gè)有代表性的新區/開(kāi)發(fā)區作為“無(wú)廢城市”建設試點(diǎn)。至此，我國“無(wú)廢社會(huì )”戰略從概念提出、戰略研究到試點(diǎn)建設，正逐步走向戰略實(shí)施和落實(shí)。
我國“無(wú)廢社會(huì )”戰略以“無(wú)廢城市”建設為核心，其中，特別強調城市垃圾分類(lèi)和處理。2017年由國家發(fā)展改革委與住房和城鄉建設部牽頭，制定了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》[4]，并將全國46個(gè)主要城市列為強制分類(lèi)試點(diǎn)城市。2019年7月，上海正式實(shí)施新版《上海市生活垃圾管理條例》。北京、深圳也先后于2020年5月、9月強制實(shí)施垃圾分類(lèi)，各試點(diǎn)城市和?。▍^、市）紛紛加大垃圾分類(lèi)力度，逐步落實(shí)和踐行“垃圾分類(lèi)就是新時(shí)尚”[5]。2020年4月29日，十三屆全國人大常委會(huì )審議通過(guò)修訂后的《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《固廢法》），對實(shí)現“無(wú)廢社會(huì )”戰略至關(guān)重要?！豆虖U法》充分體現了“無(wú)廢社會(huì )”的建設理念，進(jìn)一步明確并細化了固廢種類(lèi)及其相應的防治制度，強化政府及其有關(guān)部門(mén)監督管理責任，對違法行為實(shí)行“嚴懲重罰”。明確國家推行生活垃圾分類(lèi)制度，統籌城鄉，加強農村生活垃圾污染環(huán)境防治，并強調個(gè)人、組織等全社會(huì )各組成部分對于固廢治理的主體責任[6]。在《固廢法》的指引下，“無(wú)廢社會(huì )”戰略成功與否關(guān)鍵在于具體落實(shí)。本文在討論“無(wú)廢社會(huì )”概念的內涵和“無(wú)廢社會(huì )”戰略?xún)热莸幕A上，針對戰略實(shí)施階段的任務(wù)和特征提出政策建議。
厘清“無(wú)廢社會(huì )”概念和實(shí)質(zhì)
2017年，杜祥琬院士等提出建設“無(wú)廢雄安新區”的戰略建議，并進(jìn)一步定義了“無(wú)廢社會(huì )”概念[7]，認為“無(wú)廢社會(huì )”即“通過(guò)創(chuàng )新生產(chǎn)和生活模式，構建固廢分類(lèi)資源化利用體系等手段，動(dòng)員全民參與，從源頭對廢物進(jìn)行減量和嚴格分類(lèi)，并將產(chǎn)生的廢物，通過(guò)分類(lèi)資源化實(shí)現充分甚至全部再生利用，使整個(gè)社會(huì )建立良好的廢物循環(huán)利用體系，達到近零廢物排放，實(shí)現資源、環(huán)境、經(jīng)濟和社會(huì )共贏(yíng)”[7]。其本質(zhì)是循環(huán)經(jīng)濟加循環(huán)社會(huì )[8]。其內涵是形成綠色循環(huán)發(fā)展的生活方式，以及固廢減量化、資源化和無(wú)害化的社會(huì )發(fā)展模式[9]。
“無(wú)廢社會(huì )”的目標是“零廢棄（Zero-waste）”。美國化學(xué)家保羅·帕爾默（Paul Palmer）1973年提出“零廢棄”概念，并成立“無(wú)廢系統公司（Zero-waste System Inc）”。20世紀90年代之后，“零廢棄”理念逐漸為社會(huì )接受[10]。2004年，國際零廢棄物聯(lián)盟（Zero Waste International Alliance）通過(guò)了第一個(gè)國際公認的“零廢棄（無(wú)廢）”定義，即“為保護所有資源，對產(chǎn)品、包裝和材料進(jìn)行負責任的生產(chǎn)、消費及回收再利用。在此過(guò)程中，不焚燒并且不向土地、水或空氣排放任何威脅環(huán)境或人類(lèi)健康的物質(zhì)”[11]。其實(shí)踐也在全球范圍內以不同形式展開(kāi)。早在1995年，澳大利亞堪培拉就頒布了《零廢棄物2010年議案》，成為全球首個(gè)將“零廢棄物”作為官方目標的城市[12]。自此至今，許多西方城市也紛紛制定零廢棄物戰略，打造“零廢城市”、開(kāi)展“零廢島”建設。
可見(jiàn)，“無(wú)廢社會(huì )”是一種理想的社會(huì )形態(tài)，在此形態(tài)下的社會(huì )生產(chǎn)和生活過(guò)程不產(chǎn)生廢棄物，或所產(chǎn)生的廢棄物被轉化利用成為有用的物質(zhì)和能量，也可以稱(chēng)為零排放社會(huì )?！盁o(wú)廢社會(huì )”建設遵循生態(tài)系統能量轉化利用和物質(zhì)循環(huán)再生原理，實(shí)現資源高效利用、環(huán)境質(zhì)量?jì)?yōu)良、生態(tài)完整保護，是美麗中國的重要體現。建設“無(wú)廢社會(huì )”需要政府、企業(yè)、公眾共同參與，通過(guò)觀(guān)念和制度創(chuàng )新，廣泛形成人與自然和諧的綠色發(fā)展模式、生活方式和社會(huì )治理模式[13]。
明確“無(wú)廢社會(huì )”建設目標
作為美麗中國建設的重要內容和抓手，“無(wú)廢社會(huì )”建設應服務(wù)于美麗中國建設目標。2018年5月習近平主席在全國生態(tài)環(huán)境保護大會(huì )上明確了到2035年、到本世紀中葉的“美麗中國”建設藍圖目標[14]?；诖?，到2035年，我國應基本建成“無(wú)廢社會(huì )”，清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟成為我國基本的生產(chǎn)模式和經(jīng)濟模式，“無(wú)廢產(chǎn)業(yè)”成為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)，我國將從固廢產(chǎn)生大國逐步轉變成為廢物資源化利用大國；綠色低碳消費理念深入人心，引領(lǐng)社會(huì )生活方式和消費行為的根本轉變。到本世紀中葉，我國應全面建成“無(wú)廢社會(huì )”和美麗中國，實(shí)現固廢資源化和近零排放。經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與固廢的產(chǎn)生完全脫鉤[13]。
實(shí)施“無(wú)廢社會(huì )”戰略的重點(diǎn)和路線(xiàn)圖
現階段“無(wú)廢社會(huì )”建設的重點(diǎn)在于固廢的產(chǎn)生和處理。依照《固廢法》，固廢包括城鄉生活垃圾、建筑垃圾、工業(yè)固廢、農業(yè)固廢以及危險廢物等。據估算，我國目前每年產(chǎn)生的固廢之中，農業(yè)固廢約占47%，工業(yè)固廢約占30%，建筑垃圾約占18%。而城鄉生活垃圾和危險廢物的占比較小，分別約占比4%和1%[13, 15-22]。固廢產(chǎn)生量隨著(zhù)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展而變化，基本遵循環(huán)境庫茲涅茨曲線(xiàn)的發(fā)展軌跡，即先隨著(zhù)經(jīng)濟發(fā)展水平而增長(cháng)，達到峰值后便開(kāi)始下降。目前，我國不同固廢類(lèi)型，其產(chǎn)生量變化趨勢不同，因而應對策略和措施必須分類(lèi)采取。工業(yè)固廢已于2012年左右達到峰值后開(kāi)始緩慢下降，建筑垃圾在總量上持續增長(cháng)但增速逐漸穩定，而城鄉生活垃圾則依舊處在加速上升階段。已達峰的廢棄物類(lèi)型和將要達峰的類(lèi)型并存，“無(wú)廢社會(huì )”建設面臨諸多困難與挑戰，同時(shí)迎來(lái)了重要機遇。因此，落實(shí)“無(wú)廢社會(huì )”戰略需遵循對固廢分類(lèi)別、分階段治理原則，并制定具體的路線(xiàn)圖。
針對不同固廢發(fā)展階段采取不同策略分類(lèi)施治
針對仍在加速增加的固廢，例如城市生活垃圾，應當以降低垃圾產(chǎn)生速率為重點(diǎn)。我國人均城市生活垃圾清運量近十年來(lái)略有上升，隨著(zhù)城鎮化率和人民生活水平的進(jìn)一步提升，城市生活垃圾總產(chǎn)生量還將繼續上升。因此，減少人均城市生活垃圾產(chǎn)生量是現階段城市垃圾治理的目標。針對總量還在上升但增速相對穩定的固廢，例如建筑垃圾，應當以減少增量，提高資源利用率為主要目標，通過(guò)創(chuàng )新技術(shù)、完善管理體制和提高清運處理費用等方法來(lái)實(shí)現目標。而對于已經(jīng)達峰、總量開(kāi)始下降的工業(yè)固廢，在持續減量的同時(shí)應當著(zhù)重處理存量問(wèn)題，進(jìn)一步提高資源化利用率。
農村生活垃圾和農業(yè)固廢問(wèn)題長(cháng)期缺乏關(guān)注。目前，農村生活垃圾和農業(yè)固廢的處理機制還較為落后。特別是農村生活垃圾總體缺乏分類(lèi)回收運輸和末端處理體系。但農村生活條件存在較大的地區間差異，因此各地應建立針對不同地區農村特色的生活垃圾處理體系。農業(yè)固廢在固廢中占比最大，應進(jìn)一步加強生態(tài)農業(yè)建設和廢棄物循環(huán)利用，盡快建立相應治理機制。
包括醫療廢物在內的危險廢物作為對環(huán)境健康危害最為顯著(zhù)的一種固廢，需要嚴格法律法規，提高處理技術(shù)水平，對危險廢物進(jìn)行嚴格監管（見(jiàn)表1）。
按經(jīng)濟價(jià)值和環(huán)境風(fēng)險區分固廢
將固廢分為四種類(lèi)型，以“無(wú)廢產(chǎn)業(yè)”和循環(huán)經(jīng)濟為核心，綠色低碳為導向，構建政府為主導、企業(yè)為主體、社會(huì )組織和公眾共同參與的固廢治理體系。
一是對于高價(jià)值、高風(fēng)險的固廢種類(lèi)，企業(yè)會(huì )自愿參與資源回收利用，但需要政府強化對企業(yè)或經(jīng)營(yíng)個(gè)體規制，強制企業(yè)或經(jīng)營(yíng)者做好污染防治工作，建立嚴格的懲罰機制。公眾和社會(huì )組織需要在這一過(guò)程中發(fā)揮監督職能。二是對于高價(jià)值、低風(fēng)險的固廢類(lèi)型，如建筑垃圾，應盡量發(fā)揮市場(chǎng)主導作用，加快市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化和智能化發(fā)展。政府負責提供良好的產(chǎn)業(yè)環(huán)境，孵化創(chuàng )業(yè)公司，培育具有競爭力的企業(yè)參與市場(chǎng)競爭。三是針對低價(jià)值、高風(fēng)險的固廢，應當由政府對廢物產(chǎn)生和處理企業(yè)嚴格管制，實(shí)施污染者付費原則，并在必要時(shí)提供相應補貼，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)的方式將這類(lèi)廢棄物交由有資質(zhì)的企業(yè)處理，積極減量并嚴格控制有毒有害物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境。四是低價(jià)值、低風(fēng)險的廢棄物主要來(lái)自于居民和社會(huì )生活，因此要建立以個(gè)人、家庭及社會(huì )為核心的治理體系，要求居民、商業(yè)組織、政府部門(mén)及各企事業(yè)單位等承擔相應責任，深度參與廢棄物處理環(huán)節。倡導簡(jiǎn)單生活，減少浪費和過(guò)度消費。同時(shí)，政府需要通過(guò)補貼、垃圾付費制度等多融資渠道將相應固廢業(yè)務(wù)外包給專(zhuān)業(yè)企業(yè)或個(gè)人，提高處理效率?？傮w而言，高經(jīng)濟價(jià)值的固廢要實(shí)現再生資源利用最大化，而高環(huán)境風(fēng)險固廢則要盡可能實(shí)現最大化減量處理（見(jiàn)圖1）。
落實(shí)“無(wú)廢社會(huì )”需要制定技術(shù)路線(xiàn)圖
“無(wú)廢社會(huì )”建設的路線(xiàn)圖分為2025年、2035年以及2050年三個(gè)重要時(shí)間節點(diǎn)進(jìn)行設計（見(jiàn)圖2）。
第一節點(diǎn)，2025年為工業(yè)化發(fā)展中后期和城鎮化發(fā)展中期，屆時(shí)我國將全面建成小康社會(huì )。固廢資源化利用總量規模顯著(zhù)擴大，資源循環(huán)回收發(fā)展取得可觀(guān)收益,固廢對環(huán)境質(zhì)量和人居生態(tài)環(huán)境的不利影響和潛在風(fēng)險得到有效控制。
第二節點(diǎn)，2035年為工業(yè)化發(fā)展后期和城鎮化發(fā)展中后期，我國基本實(shí)現社會(huì )主義現代化，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量實(shí)現根本好轉，人居生活水平極大改善。極簡(jiǎn)、低碳綠色消費成為基本生活模式。全面實(shí)現無(wú)害化、減量化和資源化。高風(fēng)險固廢得到全面控制?；拘纬少Y源高效循環(huán)的發(fā)展模式，經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與資源能耗、固廢產(chǎn)生基本脫鉤。
第三節點(diǎn)，到2050年后工業(yè)化時(shí)期以及城鎮化發(fā)展后期，綠色發(fā)展方式和生活方式全面形成，人與自然和諧共生，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現代化全面實(shí)現，建成美麗中國。屆時(shí)，我國“無(wú)廢社會(huì )”建設將實(shí)現各類(lèi)固廢嚴格減量，全面回收利用，實(shí)現資源化和零排放。固廢對人居生態(tài)環(huán)境的不利影響和潛在風(fēng)險得到完全控制。經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與資源能耗、固廢產(chǎn)生完全脫鉤。綠色低碳循環(huán)的“無(wú)廢社會(huì )”全面實(shí)現。
在此基礎上，針對前兩個(gè)節點(diǎn)，可建立以每5年為一階段的詳細具體、易操作、可評估的中短期指標體系（見(jiàn)表2）。主要指標包括城市生活垃圾覆蓋率、不同固廢類(lèi)別的處置率和利用率以及“無(wú)廢產(chǎn)業(yè)”的產(chǎn)值和就業(yè)等。
落實(shí)“無(wú)廢社會(huì )”戰略的幾點(diǎn)建議
為了加快實(shí)施“無(wú)廢社會(huì )”戰略，保證以上舉措順利推進(jìn)，本文提出四項政策建議。
夯實(shí)固廢分類(lèi)治理基礎
一是在《固廢法》的基礎上，建立固廢統計和監測體系，明晰各類(lèi)固廢的產(chǎn)生和處理現狀，以統計年鑒的形式向社會(huì )公開(kāi)。二是依照各類(lèi)固廢發(fā)展趨勢制定有針對性的治理措施，抓住不同固廢類(lèi)型的“當務(wù)之急”，優(yōu)化行政和社會(huì )資源配置。當前固廢減量化亟須關(guān)注數量龐大的農業(yè)固廢。另外，近期還應重點(diǎn)解決因抗擊新冠肺炎疫情而激增的醫療危廢處理問(wèn)題，不斷完善現有危廢處理制度，特別是跨地區轉運處理問(wèn)題。三是需要按照“經(jīng)濟價(jià)值—環(huán)境風(fēng)險”的框架對固廢進(jìn)行區分，并以此進(jìn)一步明確政府、市場(chǎng)和居民在不同類(lèi)別固廢當中的角色和作用。避免“一刀切”，形成差異化的有效治理體系。
大力支持固廢治理產(chǎn)業(yè)化和智能化
針對固廢治理的產(chǎn)業(yè)化，一方面是在《固廢法》的指導下，鼓勵支持收集、儲存、運輸、利用和處置等固廢全過(guò)程各環(huán)節實(shí)現市場(chǎng)化運作的方式，通過(guò)市場(chǎng)機制盡可能內化固廢帶來(lái)的環(huán)境成本，最終形成完備的產(chǎn)業(yè)鏈。依法將長(cháng)期以來(lái)存在的非正式再生資源回收體系標準化、規范化。通過(guò)職業(yè)化發(fā)展吸納相關(guān)勞動(dòng)力，并培育固廢處理產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)人才。探索現有體系中“拾荒人員”的持證上崗制度。另一方面，凡是適用于市場(chǎng)機制進(jìn)行處理的固廢種類(lèi)，必須充分發(fā)揮市場(chǎng)主導作用。在產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中，應鼓勵利用綠色金融手段解決融資需求問(wèn)題。除綠色信貸外，固廢處理企業(yè)應與金融投資機構共同探討綠色產(chǎn)業(yè)基金以及綠色債券、公募和私募基金等可持續證券的可行性，創(chuàng )新綠色投融資機制。不同政府部門(mén)應負責相應標準制定，并嚴格履行《固廢法》所明確的監管職能。對于暫時(shí)缺乏市場(chǎng)機制的固廢處理，政府應盡力創(chuàng )造市場(chǎng)并提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策扶持孵化相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
支持鼓勵固廢處理的智能化發(fā)展，創(chuàng )新智能技術(shù)在固廢治理中的作用和方式。利用“互聯(lián)網(wǎng)＋”模式和大數據建立有效固廢監管“云平臺”，鼓勵在固廢回收、運輸、分揀、處理上應用人工智能、5G、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)。
加強“無(wú)廢社會(huì )”建設中的社會(huì )力量，深化公眾和社會(huì )參與程度
“無(wú)廢社會(huì )”建設主體是社會(huì )。應以生活垃圾分類(lèi)為抓手，強化全民參與，助推環(huán)境友好行為模式。充分發(fā)揮單位、學(xué)校、社區組織和動(dòng)員優(yōu)勢，調動(dòng)個(gè)人垃圾減量、分類(lèi)積極性。探索趣味化手段，鼓勵生活垃圾產(chǎn)生量自我監測，獎勵垃圾減量行為。倡導公眾在日常生活中，自覺(jué)減少塑料袋使用，拒絕外賣(mài)、電子商務(wù)中過(guò)度包裝的行為，杜絕食物浪費。政府應為公眾監督固廢處理不當行為提供便利，并作出積極回應。突出相關(guān)非營(yíng)利組織在固廢處理中的角色，鼓勵其起到監督政府、企業(yè)和引導公眾的作用。
跟蹤評估相關(guān)政策和試點(diǎn)
各類(lèi)垃圾分類(lèi)、循環(huán)經(jīng)濟等相關(guān)試點(diǎn)工作已進(jìn)行多年，但缺乏對試點(diǎn)工作經(jīng)驗教訓的系統總結。因此，為了更好地落實(shí)“無(wú)廢社會(huì )”戰略，必須對相關(guān)試點(diǎn)按照進(jìn)展情況定期組織科學(xué)、中立的第三方政策和項目評估。并根據評估結果及時(shí)調整政策措施，避免試點(diǎn)工作流于形式?？偨Y試點(diǎn)工作的經(jīng)驗，為其他非試點(diǎn)城市或地區提供借鑒。
